公民适用法律一律平等。

[14]而《规定》，同样经过了征求意见程序。[10]这从《教师法》第25条(教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平)和《义务教育法》第31条第2款(教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平)的规定就可看出：如果教师是公务员，那么，《教师法》和《义务教育法》的上述规定纯属画蛇添足。

也许有人会提出，根据《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第53条第(十四)项的规定，公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。不得利用职务之便谋取私利。[2]如《山东省义务教育条例》(2009年)第39条第3款规定：在职教师不得从事各种有偿补习活动。根据明显性审查的要求，限制职业执行自由的措施，只要与公共利益有合乎本质与合理的衡量即为足够。但是，《义务教育法》等上位法并未对在职教师从事有偿补课事项或与之相关的兼职事项作出任何规制。

于此，我们可以德国联邦宪法法院于1958年判决的药店案予以佐证。在作这样的理解时，国家的法令与条例之间就没有任何矛盾抵触，不会产生条例与国家的法令相违背的问题。违宪与违法，在法学上、宪法学上、法规范意义上，都是一个非常特定化的概念、范畴和制度。

弹劾或者罢免的理由不限于国家机关工作人员的行为构成了违宪。实践中，公权力行使的形态主要有两种，即直接依据宪法制定法律规范和直接依据宪法作出的具体行为。不适当的法律应当包括与宪法相抵触的法律。如果认为已经超出合法性范畴，而可能存在合宪性嫌疑时，由接受备案的主体提请全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查。

[5] 根据信息产业部通过的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》规定，在中华人民共和国境内提供非经营性互联网信息服务，应当办理备案!未经备案，不得在中华人民共和国境内从事非经营性互联网信息服务。文章来源：《华东政法大学学报》2018年第4期。

接受法规备案的国家机关对提请备案的法律文件进行审查以保证社会主义法制的统一性，在一国之内形成以宪法为核心的统一的规则体系，是国家治理现代化和成熟国家治理的标志。而违反法律的制裁是根据违法的主体和违法的形态确定的，包括民事制裁、行政制裁和刑事制裁，它们与宪法制裁的形式存在着极大的差异。[2] 宪法第116条规定，自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。在其他国家机关和社会主体提出审查建议时，由全国人大常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

在这一体制下，全国人大及其常委会有权审查所有的法律文件的合宪性，全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。而对于没有备案的网站将予以罚款和关闭。摘要:  法规备案审查是具有中国特色的一项保障社会主义法制统一性的制度，我国目前形成了五套法规备案审查机制。由全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查，具有以下优点： 第一，可以明确区分合宪性审查与合法性审查。

在推进合宪性审查工作过程中，必须厘清法规备案审查与合宪性审查、合宪性审查与合法性审查之间的关系。香港基本法和澳门基本法第17条规定，特别行政区享有立法权。

法律是宪法的具体化，法律只有符合宪法才具有效力，才能予以适用，违反法律也是一种违宪，即间接违宪。[14] 将社会主体的建议归入法规备案审查的主要理由是，立法法第五章的章名为适用与备案审查，而关于社会主体的建议权规定在此章之中。

可见，接受备案并有权进行审查的国家机关包括全国人大常委会、国务院和省级人大常委会，由此，我国形成了三套法规备案审查机制。同时，违宪与违法在制裁形式上也存在极大的差异。（2）均由全国人大常委会法制工作委员会进行审查，而并不是由全国人大专门委员会进行审查。根据立法法的规定，全国人大常委会在对法律文件进行合宪性审查的同时，可以进行合法性审查。全国人大代表大会是国家的最高权力机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关，全国的所有国家机关均在其之下，受其监督。[13] 截止目前，虽然五大主体获得了对法规的合宪性审查的要求权，但从未行使过这一权力。

关键词:  法规备案审查 合宪性审查 合法性审查 适当性审查 宪法监督 法规备案审查是依托我国人民代表大会制度和单一制国家结构形式而形成的一项特殊制度，也可以说是我国人民代表大会制度和单一制国家结构形式的一个重要组成部分。二、我国合宪性审查体制及启动机制 （一）我国合宪性审查体制 根据我国特定的国情，现行宪法确立了由作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会行使合宪性审查权的体制。

如果认为已经超出合法性范畴，而可能存在合宪性嫌疑时，由全国人大常委会法制工作委员会提请全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查。通过上述三种意义上的审查，保证所有的法律文件合宪、合法、合理适当，最终达到保证社会主义法制统一性的目的。

注释: [1] 此外，我国还设计了另一种备案审查，即特别行政区立法机关制定的法律提请全国人大常委会备案并接受审查。2018年，中共中央关于《深化党和国家机构改革的方案》指出，为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。

而在法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规中，法律的效力高于其他法律文件。[7] 立法法修改后，地方有立法权的立法主体有353个，法律261部，行政法规近800部，地方性法规有1万1千余部，部门规章有2700余部，地方政府规章有1万部左右，还有司法解释3000多件（含司法解释性质文件）。进入专题： 合宪性审查 合法性审查 适当性审查 宪法监督 。在此背景下，为了了解、掌握不同性质的国家机关及各地制定法律文件的状况，有权制定法律文件的国家机关在制定以后提请备案是最佳的途径。

立法法第99条第2款规定，前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。在穷尽法律适用之后，仍然无法作出判断的情况下，才有必要适用宪法，作出宪法上的判断。

依据上述法律文件的规定，国务院的行政法规、省级及设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规、自治州和自治县人大制定的自治条例和单行条例[2]、全国人大及其常委会授权制定的法规、部门规章和地方政府规章、最高人民法院和最高人民检察院通过的司法解释必须提请备案并接受审查。国务院、地方人大常委会、中央军委法制局、中共中央办公厅接受相关法律文件的备案。

立法法第97条规定，(一)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;(三)国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;(四)省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;(五)地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;(六)省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。[15]中华人民共和国立法法第88条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

（３）针对实施违宪行为的国家机关工作人员，通常由具有弹劾权或者罢免权的国家机关，通过特定的法律程序予以弹劾或者罢免。同时，我国是一个单一制国家，地方的一切权力均由中央通过法律授予，立法权也是如此，作为被授权者向授权者报告立法工作，是授权与被授权关系的基本要求。目前存在的三套审查机制中，全国人大常委会和国务院拥有法律解释权，有权对提请备案的法律文件的合法性进行审查。依据立法法等规定，法规、规章等必须提请全国人大常委会备案审查。

[11] 立法法第99条第1款规定，国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省级人大常委会认为法律文件违反宪法有权向全国人大常委会提出审查要求。换言之，只有全国人大常委会才能对提请备案的法律文件的合宪性进行审查。

依据人民代表大会制度，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关均由其产生，受其监督，对其负责并报告工作。依据审查的基准和目的，可以分为：（1）合宪性审查，即依据宪法对法律文件是否符合进行的审查。

全国人大常委会法制工作委员会备案审查工作室主任梁鹰认为，通过纠正来实现规范性文件与国家宪法、法律保持一致，保持中央政令畅通。[16] 因此，在需要依据法规范对某项行为作出判断时，应当遵循法律适用优先、穷尽法律适用原则，即对某项行为先进行合法性审查成为合宪性审查的一项重要的过滤机制。